《社会保险法》第四十一条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。
《工伤保险条例》第六十二条第二款规定：依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。 按照上述规定，如果职工经认定构成工伤，而用人单位未依法缴纳工伤保险费又不支付工伤保险待遇的，工伤保险基金应当先行支付，先行支付后用人单位不偿还的，社会保险经办机构依法追偿。 上述法律的立法目的在于保护职工弱势群体，以免因工伤造成劳动者的困顿。不过，在实际执行的过程中仍然面临着一些问题。2021年北京义联劳动法援助与研究中心发布了《工伤保险先行支付制度实施十周年调研报告》，全面总结了工伤保险先行支付制度10年来的具体实施情况。该中心指出，部分社会保险经办机构将符合法律规定的工伤先行支付申请拒之门外，通常以‘未出台具体实施细则’‘上级部门未批准’‘缺乏支付系统’等明显不合理的理由不履行受理与核定工伤保险待遇先行支付申请的法定职责。 而在司法案例上，不同地区仍有不同的判例。 在《肖兴华、肖佳再审审查与审判监督行政裁定书》（案号：（2020）湘行申1070号）中，湖南省高级人民法院认为，《工伤保险条例》第六十二条第二款规定：依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。根据《工伤保险经办规程》（人社部发［2012］11号）的规定，社会保险登记是工伤保险费征缴的前置程序。工伤保险待遇从工伤保险基金中先行支付适用的前提是用人单位已经为其职工办理了工伤保险参保登记，即用人单位没有依法缴纳工伤保险的情形，并不包括用人单位未为其职工办理工伤保险参保登记的情形。本案中，李国丽系宜章县浆水乡蓝精灵幼儿园在职职工，该幼儿园没有为李国丽办理工伤保险登记、缴纳工伤保险费，李国丽与被申请人郴州市工保中心之间未形成工伤保险合同关系，故，郴州市工保中心并无从工伤保险基金中先行支付李国丽工伤保险待遇的义务。在《洪明新、宁乡市工伤保险服务中心劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)再审审查与审判监督行政裁定书》（案号：（2020）湘行申951号）中，该法院持有相同的观点。 在《王爱兰与重庆市巴南区社会保险局履行工伤保险待遇先行支付义务二审行政判决书》（案号：（2020）渝05行终768号）中，重庆市第五中级人民法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第四十一条的规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。该规定针对的是用人单位未依法缴纳工伤保险费的情形，而对于用人单位本身不是参保单位，从未在社会保险经办机构进行过社会保险登记，从未缴纳过工伤保险费，从未给员工参加过工伤保险的，不属于该条适用情形。本案中，普锐思公司从未参加过社会保险登记，本身不是参保单位，也未为王爱兰参加过工伤保险，故不属于社会保险法第四十一条规定的可由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇的适用范围。因此，重庆市巴南区社会保险事务中心作出案涉《回复》认定事实清楚，王爱兰及其单位从未参加工伤保险，不符合先行支付的申请条件。 在《严兴德与重庆市长寿区人力资源和社会保障局不予先行支付申请再审行政裁定书》（案号：（2018）渝行申652号）中，重庆市高级人民法院认为，被认定为工伤后，依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇且法院出具中止执行文书，可以依据上述规定向工伤保险经办机构申请先行支付工伤保险待遇项目中由工伤保险基金支付的款项。 而在《重庆市开州区社会保险局与潘家奎申请再审行政裁定书》（案号：（2020）渝行申226号）中，社保机构也指出了自己的难处。开州社保中心申请再审称，“因为用人单位均已被注销，开州社保中心无法按照社会保险法的相关规定正常启动追偿程序。一、二审判决在查明仲裁裁决和执行裁定系在用人单位已经注销的情形下所作出的，仍将其作为定案依据，明显认定事实不清”,且”在本案中，在用人单位已经被注销的前提下，一、二审判决单方面考虑潘家奎的待遇如何得到保护，而不考虑工伤保险基金在履行先行支付后是否能够得到顺利追偿，必然会造成工伤保险基金的重大流失，导致保护了个人利益，而损害了广大工伤职工的权利，这并非社会保险法规定先行支付的立法本意”。 而重庆市高级人民法院则认为，潘家奎的原用人单位在潘家奎被依法认定为工伤后注销，潘家奎申请仲裁、执行后，仍不能获得工伤保险待遇，在法院出具中止执行裁定的情况下，潘家奎向原重庆市开州区社会保险局（简称原开州社保局）申请先行支付工伤保险待遇，符合上述规定。一审法院据此判决撤销原开州社保局作出的核定不予支付通知，并责令原开州社保局在判决生效之日起六十日内核定并先行支付潘家奎从工伤保险基金中应获得的工伤保险待遇，二审法院对一审判决予以维持，符合法律规定，并无不当。关于开州社保中心所称潘家奎的用人单位已经注销，如先行支付后将无法行使追偿权，导致社保基金流失的再审申请理由。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款和《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款的相关规定并未将社保经办机构能够完全实现追偿作为先行支付的法定前置条件，且《中华人民共和国职业病防治法》第六十一条规定的情形，是针对职业病职工在工伤认定阶段用人单位已经不存在的，可以通过向地方人民政府医疗保障、民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助，该条规定并不适用于本案，因此，开州社保中心的再审申请理由不能成立，依法不予支持。 不过，在《史某与晋中市太谷区工伤保险管理服务中心其他行政行为再审审查与审判监督行政裁定书》（案号：（2019）晋行申80号），山西省高级人民法院似乎给出了不同的答案。该法院认为，本案中，再审申请人被依法认定工伤，用人单位太谷县汇腾碳素有限公司未依法参加工伤保险，应由其支付再审申请人的工伤保险待遇。但该公司以其行为拒绝支付案涉工伤保险待遇，再审申请人的案涉工伤保险待遇先行支付申请符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第（二）项规定的情形。二审撤销一审判决，驳回再审申请人的诉讼请求与上述规定不符，属适用法律法规错误。 同时，在2023年，最高人民检察院发布了 “检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例(第十一批)中就有工伤保险基金先行支付的案例，即“向某国与重庆市某县社会保险事务中心工伤保险待遇认定检察监督案”。 在本案中，向某国原系重庆某煤炭有限公司（以下简称煤炭公司）采煤工人。从业期间，向某国于2007年8月左眼受伤，于2008年9月30日与煤炭公司签订协议，约定除医疗费外，煤炭公司一次性支付其伤残补助金、就业补助金等共计18万元，该款已按约支付完毕。2016年4月至10月，向某国先后被认定为煤工尘肺病贰期、工伤，并被鉴定为四级伤残。向某国向某县社会保险事务中心（以下简称社保中心）提出享受工伤保险待遇申请。社保中心于2020年9月2日《复函》认为：煤炭公司虽然在2005年8月5日至2007年2月14日、2007年4月10日至2009年5月11日期间为向某国足额缴纳了工伤保险费，但是煤炭公司在2010年3月14日至2016年4月26日期间未给向某国缴纳工伤保险费，故向某国的工伤保险待遇不应由社保中心支付，依法应由煤炭公司承担。向某国不服，于2020年9月7日向某县法院提起行政诉讼，请求撤销社保中心作出的《复函》，并判令社保中心支付其相应工伤保险待遇。一审法院认为社保中心的《复函》理由成立，故判决驳回向某国的全部诉讼请求。向某国提起上诉、申请再审均被驳回。2022年1月27日，向某国向重庆市人民检察院第二分院（以下简称二分院）申请监督。后来检察院对该案进行了听证。 2022年4月1日，二分院组织向某国及其委托代理人、社保中心等在某县人民检察院举行听证会，由二分院检察委员会专职委员主持。 向某国及其代理人发表意见认为，向某国与煤炭公司在2008年9月30日签订的《工伤事故处理的协议书》证明，向某国已在当时与煤炭公司解除了劳动关系，故其从业期间煤炭公司已为其足额缴纳了工伤保险费，社保中心应当支付其工伤保险待遇。 社保中心发表意见认为，从《工伤认定书》载明事实看，向某国在与煤炭公司签订《工伤事故处理的协议书》后，又在煤炭公司采煤直至该公司关闭（2008年9月30日至2016年4月26日），且煤炭公司未给向某国缴纳2010年3月14日至2016年4月26日期间的工伤保险费，故向某国的工伤保险待遇不应由社保中心支付，而应由煤炭公司承担。 听证会上，听证员就案情疑点发问，并就双方争议焦点对向某国释法说理：向某国在煤炭公司工作存在两个时间段，对双方签订《工伤事故处理的协议书》前的工伤保险费，煤炭公司已足额缴纳，但在向某国重新回到煤炭公司采煤后，煤炭公司仅给向某国缴纳了9个月的工伤保险费，没有给其缴纳2010年3月14日至2016年4月26日期间的工伤保险费，属于未足额缴纳公司保险费情形，应当由煤炭公司承担支付责任。虽然煤炭公司被政策性关闭已不能支付相关工伤保险待遇，但国家针对尘肺病这类职业病有一定的救助政策，重庆市也发布了相关救助方案，建议向某国争取通过其他途径解决生活、医疗困难。建议检察机关排查辖区内与向某国相似情况的案件，从机制和源头解决该类问题。 综合案件事实和各方意见，检察机关认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第四十一条及《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定，职工所在用人单位不支付工伤保险待遇的，从工伤保险基金中先行支付。煤炭公司没有给向某国足额缴纳工伤保险费事实客观存在，主张向某国的工伤保险待遇应由煤炭公司负责支付具有法律依据。但是，煤炭公司现在因政策性关闭，已无力支付向某国的工伤保险待遇。在用人单位确实无力支付情形下，社保中心应当本着保护劳动者权益的原则，全面理解适用社会保险法，尽量通过先行支付方式帮助陷入困境的工伤职工解决生产生活、看病就医障碍。 听证会后，向某国撤回监督申请，并与社保中心签订《和解协议》约定：1.社保中心将积极协调乡镇及时落实，将向某国纳入尘肺病救助。2.向某国不再向社保中心诉求其尘肺病工伤保险待遇。二分院考虑到向某国因病及多年诉讼生活困难，为缓解协议落实前向某国的生活、医疗困境，决定给予其3万元的司法救助。 二分院根据听证员的建议，排查某县离岗尘肺病患者不能及时享受到工伤保险待遇问题后，向某县人民政府制发社会治理检察建议，建议其将保障救治救助落到实处，增强工伤保险制度执行力，进一步提升全县工伤待遇保障能力和水平。 检察机关认为，工伤保险先行支付制度将用人单位不支付工伤保险待遇的风险从工伤职工身上转移到工伤保险基金上，由工伤保险基金先行支付，再向用人单位代为追偿，以确保工伤职工的待遇支付。检察机关在办理工伤类案件中发现用人单位确实无力支付时，通过举行公开听证会，结合本地实际，以督促社保中心落实工伤保险先行支付制度、提供司法救助等方式，帮助陷入困境的工伤职工解决生产生活、看病就医障碍。对于办案中发现的离岗尘肺病患者不能及时享受到工伤保险待遇的普遍性问题，可以向人民政府制发社会治理检察建议，共促诉源治理。 材料来源：中国裁判文书网、福建省工伤保险协会 微信公众号、最高人民检察院微信公众号等
